刘培峰：全面理解慈善组织的监管制度 | 慈善法37

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在第九期“慈善法治圆桌汇”中，北京师范大学法学院教授刘培峰作为引谈人，围绕“全面理解慈善组织的监管制度”进行了主题发言。

在发言中，刘培峰针对慈善组织监管制度的三个特点——全过程、全方位、多途径进行了深入的探讨，全面理解慈善组织的监管现状和存在的问题。

*以下内容根据刘培峰现场发言整理而成，并经其审订。

慈善组织的特点概况

关于慈善组织的自治和他治，我想就慈善组织的监管制度进行一个白描式的概括，以期抛砖引玉。

研究发现，慈善组织的监管制度有三个特点：第一个特点是全过程，具体而言包括成立前的自我审查、登记过程的审查 、成立后的全面监管和违法活动的查处；第二个特点是全方位，监管制度包含慈善组织的自治、慈善组织的行业监管、慈善组织的信息公开，慈善组织的社会监督和慈善组织的行政监管；第三个特点是多途径，包括党建引领、法律控制、规章管理、行政指导和行政处罚。

慈善组织监管

具有全过程的特点

第一个阶段，慈善组织登记之前的自我审查。自我审查有三个标准：第一个标准是守住底线，确保慈善组织的非营利性及活动范围是符合慈善法要求的；第二个标准是不碰红线，即慈善组织的活动要远离敏感领域，不自找麻烦，帮忙不添乱；第三个标准是紧跟路线，即慈善组织在活动领域紧跟政策路线，国家倡导社区发展、精准扶贫、第三次分配，慈善组织也在这些领域发力。此外，慈善组织还会对照章程示范文本展开自我审查，审查组织形式和相关内容。

第二个阶段，登记过程的审查。慈善组织登记过程中的审查通常由业务主管机关和登记管理机关进行。登记过程中的审查包含以下内容：对组织目标的政治审查、组织活动范围和组织形式的法律审查（有时还会审查组织的代表性问题）、组织发起人和负责人的人事审查（审查发起人有无犯罪记录、是否曾经被剥夺政治权利，既往参加组织有无违法查处的情况、担任其他类型组织法定代表人的情况等）。人事审查在监管体系中是非常重要的，基于中国是一个“人本主义”国家的特点，人事信赖和信任是一个关键性的问题，在成立社会组织时选任一个组织值得信赖的负责人是有重要意义的。

在第三个阶段，慈善组织成立后的全面监管和违法活动的查处。这个方面法律、政策、规章、规范性文件的规定是更为全面详细的。

慈善组织的监管制度

具有全方位的特点

首先，《慈善法》对慈善组织的自治内容有诸多规定。例如第11条规定了对慈善组织章程的要求、第12条规定了治理机关和内部治理规范、第13条规定了年报制度、第14条规定了对关联交易的监管、第15条规定了慈善组织的相关禁止性活动。尽管这些规定的规范内容不够详尽具体，但它也为政府规章及规范性文件预留出了充分的权力空间。

其次，《慈善法》第19条和第95条规定了慈善组织行业自治的问题。在实务中，中慈联、基金会发展论坛、基金会中心网等行业级的组织在行业自治中发挥着重要作用。在《慈善法》中设置更为详细的行业自治组织的相关法律规定是没有必要的，应当充分发挥行业的代表作用、引领作用和监管作用，鼓励成立各种类型的行业监督组织，建立各种形式和内容的行业自律和行业发展规范，推进行业自治。这些年来，敦和基金会有关行业基础设施的研究和行业教育的研究是有益的尝试。

再次，《慈善法》第69条、第72条和第74条规定了慈善组织的社会监督和信息公开的相关内容。充分发挥面向社会的信息公开、面对决策人的公开、章程和内部事务的公开和发挥慈善组织评估制度的优势，就能解决慈善监管的大部分问题。因此，目前评估制度存在异化的趋势，成为变相行政管理措施，应当将慈善组织评估制度正本清源。现存的信息公开的渠道很多，但真正发挥指引能力的有效信息不足，需要行业性组织将有效信息进行整合并进行加工处理，发挥信息公开的公示公信的效果和引领指导作用。应鼓励设立监管性的社会组织，对慈善组织运行中出现的具有警示性的问题进行公示，并制定相应的引领性规范，

最后，《慈善法》的第94条和第95条规定了慈善组织的行政监督制度。包括对慈善组织活动过程的监督，例如对慈善组织进行检查、设置黑名单、异常活动名录、对慈善组织进行信用审查以及设置评估制度。此外，还有针对慈善组织的结果监督，例如对非法活动和非法组织进行查处。

慈善组织的监管

具有多途径的特点

第一，在慈善组织的监管过程中，诸多法律法规都在发挥着作用。慈善组织在获取免税资格时，需要依据税法对其进行对照检查，因此税法在社会组织的监管中发挥着重要的作用。其次，大量的规章和规范性文件在慈善组织监管过程中也发挥着指引作用，例如《民间非营利组织的会计制度》、《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》、《慈善组织公开募捐管理办法》、《慈善信托管理办法》、信用联合惩戒制度、《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》、《社会组织举办研讨会论坛活动管理办法》、以及有关劳务的相关规定等都在慈善组织的监管过程中发挥着重大作用。

第二，行政指导也发挥着重要作用。中央关于反腐倡廉、 有关残疾社会组织、环境类社会组织、智库、社区慈善、精准扶贫等领域的政策指导性文件也规定了有关监管的内容。地方的指导性文件亦是如此，例如北京市发布的《北京市培育发展社区社会组织专项行动实施方案》，文件中指出要大力发展像“朝阳群众”和“西城大妈”类的社会组织。行政指导措施对社会组织的发展是有严格的规范作用的。

第三，政策诱导措施也在影响着社会组织的发展和规范。政府购买服务的领域是社会组织需要集中发展的领域。在非常态下的资金归集措施，官办慈善类的社会组织的快速发展和慈善资金归集的政策诱导措施有关。

第四，以评促建问题，评估制度在慈善组织的监管中发挥的重要作用不言而喻。

第五，在慈善组织的监管中，非常重要的一个途经是党建引领。协商民主、群团组织的若干规定也对社会组织起着规范作用。现在各个社会组织建立党组织，负责人担任支部书记。监管部门还可以对部分社会组织选派书记、依据《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，还要求社会组织中开展党员先锋岗、党员责任区、党员公开承诺等活动，鼓励群团组织进入到社会组织、工会服务中，这些规定都会影响慈善组织的生态。

第六，行政处罚的规定确立了诸多制度，举报制度、非法组织查处制度、开展对山寨社团、联盟性组织、僵尸社会组织的清理活动等，这些规定和查处活动也对慈善组织的发展影响很大。

《慈善法》某种意义上对

慈善组织实行全方位控制

针对慈善组织的监管问题，虽然法律制度设计上相对宽松，但是还是有各种各样的制度对其进行全方位的控制。

当然，在不同的场合里会听到大家对慈善组织监管不同的描述，例如称之为“九龙治水”、“道高一尺魔高一丈”、“法令滋彰、盗贼多有”、“七窍开混沌死”、和“Tom和Jerry的游戏”等。

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纪要整理 / 李子涵

值班编辑 / 韩会敏